UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO 

CENTRO DE EDUCAÇÃO 

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO DE MESTRADO PROFISSIONAL EM 

EDUCAÇÃO 

 

ANÍBAL SALTÓRIO DE ALMEIDA JÚNIOR 

 

 

 

 

FORMAÇÃO PARA OS CONSELHEIROS ESCOLARES DO MUNICÍPIO DE 

CARIACICA: POSSIBILIDADE DE TRANSFORMAÇÃO DA REALIDADE 

 

 

 

 

 

 

 

 

VITÓRIA 

2019 



ANÍBAL SALTÓRIO DE ALMEIDA JÚNIOR 

 

 

 

 

 

 

 

FORMAÇÃO PARA OS CONSELHEIROS ESCOLARES DO MUNICÍPIO DE 

CARIACICA: POSSIBILIDADE DE TRANSFORMAÇÃO DA REALIDADE 

 

 

 

Dissertação apresentada como requisito para a 
conclusão do Mestrado Profissional em Educação 
do Programa de Pós-Graduação de Mestrado 
Profissional em Educação – PPGMPE, da 
Universidade Federal do Espírito Santo, para a 
obtenção do título de Mestre em Educação. 

 

Orientador: Prof. Dr. Itamar Mendes da Silva 

 

 

 

 

VITÓRIA 

2019 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

 

 

 

 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Aos meus pais, Aníbal e Noemi, por todo o incentivo e apoio 
aos meus estudos. Sem eles, nada disso seria possível. 

 

Aos educando-educadores e ex – educando-educadores, que 
sempre estiveram afeitos às trocas de experiências e por toda 
a compreensão e carinho para comigo. 

 

Aos meus colegas de trabalho, amigos de profissão, que 
sempre apoiaram e sempre estenderam suas mãos para ajudar 
nos momentos mais difíceis. 

 

À minha esposa, Ana Júlia, pela paciência, compreensão, 
pelas noites em claro, sempre ao meu lado... Confortando-me 
quando tudo parecia impossível. 



AGRADECIMENTOS 

 

Agradeço a Deus, por sua infinita bondade e misericórdia, sempre guiando meus 

passos e fortalecendo a caminhada. 

Aos meus familiares por sempre apoiarem e entenderem as minhas ausências nas 

reuniões e eventos de família. 

À Ana Júlia, companheira de todas as horas, por seu carinho, dedicação, 

compreensão, atenção, amor... 

Aos amigos/amigas/irmãos/irmãs que a UFES me deu (Amarilda, Carol Amaral, 

Celinha, Ester, Geruza, Iza, Jéssica, Karla, Mayana, Neuzita, Priscila, Rayana, 

Rayra, Soninha, Stéfano e Thiago) e que tanto me ensinaram nesses anos juntos. 

Ao meu grande amigo Lopes, por todo o apoio e por sempre acreditar que eu era 

capaz. 

Aos meus amigos da EMEF “Maria Augusta Tavares”, Sandoval, Flávio, professores 

e conselheiros escolares, que tanto ajudaram na construção desse trabalho. 

Aos amigos da Secretaria Municipal de Educação de Cariacica, principalmente 

André, Camila, Cezar, Cláudia, Edna, Flávia e Thiago, por todas as aprendizagens 

proporcionadas pelos debates e trocas de experiências. 

À minha querida amiga Gabriela, que tanto ajudou, incentivou e acreditou nesse 

trabalho. Seu carinho e preocupação me fizeram acreditar que eu conseguiria. 

Obrigado mesmo, Gabi. 

Ao Professor Itamar, que além de orientar meus estudos e o desenvolvimento desse 

trabalho, incentivou e acreditou que seria possível. 

Aos meus nobres e estimados professores, que com tanta paciência e solicitude 

acompanharam essa caminhada.  

Aos alunos e ex-alunos que participaram dessa longa caminhada, que sempre 

estavam dispostos a ajudar e a entender quando o cansaço pelos estudos, noites a 

fio, abatia meu semblante ao chegar à escola, pela manhã. 

 

 



RESUMO 

Os Conselhos Escolares foram criados com o intuito de tornar a ação da escola 

partilhada entre os sujeitos que a compõe e/ou tem interesse em seu fazer: a 

educação. O presente trabalho reflete sobre os Conselhos Escolares da rede pública 

municipal de ensino do município de Cariacica/ES e suas formas de composição, 

organização e funcionamento, na perspectiva da Gestão Democrática. Com o aporte 

teórico Freiriano, utilizamos os conceitos de participação, diálogo e Gestão 

Democrática da educação, para analisar o processo formativo desenvolvido junto ao 

Conselho Escolar de escola pública de Ensino Fundamental, de modo que estes 

venham facilitar nossa compreensão e embasar nossa discussão acerca da temática 

em questão. O objetivo da pesquisa é desenvolver reflexões acerca da participação 

qualificada dos conselheiros escolares em seu órgão colegiado, na perspectiva da 

Gestão Democrática, e propor processo formativo que ofereça possibilidades aos 

representantes dos segmentos, especialmente, de pais e de alunos, constituírem-se 

capazes de analisar, propor, opinar e decidir sobre os assuntos da competência dos 

Conselhos Escolares. Assumimos a pesquisa participante como metodologia de 

trabalho, pois esta nos permite fazer, juntamente com todos os envolvidos na 

realidade em questão, o levantamento dos problemas ali existentes e que são 

enfrentados por todo o grupo participante, levando esses sujeitos, através da própria 

análise e reflexão sobre a realidade em que vivem, a buscarem soluções para tais 

problemas. Ao final do estudo, concluímos que não basta ter instrumentos legais 

tratando da democracia para que esta se efetive no dia a dia das Unidades de 

Ensino, é necessário pratica-la constantemente como forma de consolidar as 

relações democráticas no âmbito das escolas. 

 

Palavras-chave: Conselhos Escolares. Participação. Gestão Democrática. Diálogo. 

 

 

 

 

 



ABSTRACT 

The school councils were created to make the school action shared between the 

person that composes it and who has an interest in education. This study reflects the 

school councils of the educational public system of Cariacica/ES and their form of 

composition, organization, and operation, on the perspective of the school 

democratic management. With the Freiriano theoretical contribution, we use the 

concept of participation, dialogue, and democratic management of education to 

analyze the formative process developed with the school council of the elementary 

public system. Which will be facilitating our understanding and support our discussion 

about the subject. The objective of this study is to develop a reflection about qualified 

participation of the school councils in their collegiate, in the perspective of the school 

democratic management system and propose a formative process that offers 

possibilities to the segments representatives, especially to the student's parents and 

students themselves, and constitute them capable to analyze, propose, opine and 

decide about subjects of the school councils. We take participant research as a 

working methodology because it allows us along with all involved on that reality, list 

all the problems that exist there and dealt by everyone involved their subjects 

through their analyzes and reflection about the reality, which they live and find out 

solutions to such problems. At the end of the study, we concluded that it is not 

enough to have legal instrumentals dealing with democracy to make it effective, in a 

daily routine of educational units, it is necessary to practice it constantly as a way of 

consolidating democratic relations in the school.   

 

Keywords: School Councils. Participation. Democratic Management. Dialogue. 

 

 

 

 

 

 



LISTA DE GRÁFICOS 

 

GRÁFICO 1 – DISTRIBUIÇÃO DAS REUNIÕES DO CONSELHO 

ESCOLAR................................................................................................................113 

GRÁFICO 2 – MOTIVAÇÕES PARA CONVOCAÇÃO DO CONSELHO 

ESCOLAR................................................................................................................114 

GRÁFICO 3 – ENCONTROS DE FORMAÇÃO - FREQUÊNCIA DOS 

CONSELHEIROS.....................................................................................................165 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



LISTA DE QUADROS 

 

QUADRO 1 – ANÁLISE DAS ATAS DO CONSELHO DE 

ESCOLA...................................................................................................................108 

QUADRO 2 – NÚMERO DE OCORRÊNCIAS E A MOTIVAÇÃO DE ALGUMAS 

REUNIÕES DO CONSELHO DE ESCOLA QUE OCORRERAM NO MESMO 

DIA............................................................................................................................116 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



LISTA DE TABELAS 

 

TABELA 1 – FREQUÊNCIA DOS CONSELHEIROS NOS ENCONTROS DE 

FORMAÇÃO.............................................................................................................162 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 

AEE Atendimento Educacional Especializado 

ATPC Aula de Trabalho Pedagógico Coletivo 

B.O. Boletim de Ocorrência 

CAEd Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação 

CEE/ES Conselho Estadual de Educação do Espírito Santo 

CEs Conselho Escolar/Conselhos Escolares 

Cesan Companhia Espírito-santense de Saneamento 

CIs Correspondência Interna/Correspondências Internas 

CF Constituição Federal 

CMEI Centro Municipal de Educação Infantil 

COMEC Conselho Municipal de Educação de Cariacica 

CUS Conhecimento Universal Sistematizado 

EJA Educação de Jovens e Adultos 

EMEF Escola Municipal de Ensino Fundamental 

EPG Escola de Primeiro Grau 

EUA Estados Unidos da América 

FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e 

de Valorização dos Profissionais da Educação 

FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino 

Fundamental e de Valorização do Magistério 

GEC Gerência de Educação Cidadã 

GEC/SEME Gerência de Educação Cidadã da Secretaria Municipal de 

Educação de Cariacica 

LDB Lei de Diretrizes e Bases 

LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 

MEC Ministério da Educação 

PAE Plano de Ação Educacional 

PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola 

PDE Plano de Desenvolvimento da Educação 

PDT Partido Democrático Trabalhista 

PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro 

PNE Plano Nacional de Educação 



PNFCE Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares 

PPP Projeto Político Pedagógico 

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira 

SEDU Secretaria de Estado da Educação 

SEME Secretaria Municipal de Educação de Cariacica 

SEMED Secretaria Municipal de Educação 

SMEC Secretaria Municipal de Educação e Cultura 

UE Unidade Escolar 

UFC Universidade Federal do Ceará 

UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora 

Uncme União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação 

UNESP Universidade Estadual Paulista 

UNIFAL Universidade Federal de Alfenas 

UNINOVE Universidade Nove de Julho 

UNIOESTE Universidade Estadual do Oeste do Paraná 

USP Universidade de São Paulo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



SUMÁRIO 

1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 15 

2. CONSELHOS ESCOLARES: INSTRUMENTOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA

 ................................................................................................................................. .22 

2.1. A implantação dos Conselhos Escolares ........................................................ 32 

3. CONSELHOS ESCOLARES E A ESCOLA DEMOCRÁTICA DE QUALIDADE 

SOCIALMENTE REFERENCIADA: QUESTÕES ORGANIZATIVAS DE DEBATE, 

PESQUISA E INTERVENÇÃO ................................................................................. 47 

3.1. O trabalho docente, a elaboração do currículo e o fortalecimento da 
democracia na escola ............................................................................................ 53 

3.2. Currículo da Educação Básica na perspectiva da Gestão Democrática ......... 56 

4. GESTÃO ESCOLAR DEMOCRÁTICA E OS ÓRGAOS DE 

REPRESENTATIVIDADE SOCIAL E DE DELIBERAÇÃO PLURAL ....................... 65 

4.1. Conselhos de Educação no Brasil: o longo caminho percorrido até chegar em 
Cariacica ................................................................................................................ 66 

4.2. Os Conselhos Escolares no Brasil .................................................................. 71 

4.2.1. A implantação dos Conselhos Escolares no município de Cariacica ........ 73 

5. A EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE CARIACICA: DA ESCOLA E DA REDE, 

SUAS NORMAS, REGULAMENTOS E MECANISMOS DE REGULAMENTAÇÃO

 ................................................................................................................................. .81 

5.1. Opções e caminhos da pesquisa .................................................................... 81 

5.2. O início do trabalho com a escola ................................................................... 86 

5.3. Normatização da Educação na rede municipal de Cariacica .......................... 90 

5.3.1. Lei Nº 4.373/2006: institui o Sistema Municipal de Ensino de Cariacica .. 91 

5.3.2. Lei Complementar Nº 035/2011: dispõe sobre a Gestão Democrática do 
ensino público municipal de Cariacica ................................................................ 93 

5.3.3. Regimento Comum das Escolas ............................................................... 94 

5.4. Caracterização do objeto: a comunidade onde a escola está inserida ........... 97 

5.4.1. Histórico de criação da EMEF “Maria Augusta Tavares” ........................ 101 

5.4.2. Implantação do Conselho Escolar na Unidade de Ensino ...................... 102 

   5.4.2.1. Conhecendo o perfil dos conselheiros escolares .............................. 104 

6. O CONSELHO ESCOLAR DA EMEF “MARIA AUGUSTA TAVARES”: 

APROPRIAÇÃO DA REALIDADE E PROPOSIÇÃO DE ALTERNATIVAS .......... 107 

6.1. Encontros de Formação com os conselheiros da EMEF “Maria Augusta 
Tavares”: possibilidades e desafios ..................................................................... 119 



6.1.1. 1º Encontro Formativo ............................................................................ 122 

6.1.2. 2º Encontro Formativo ............................................................................ 131 

6.1.3. 3º Encontro Formativo ............................................................................ 135 

6.1.4. 4º Encontro Formativo ............................................................................ 146 

6.1.5. 5º Encontro Formativo ............................................................................ 153 

6.2. Participação dos conselheiros escolares nos Encontros Formativos ............ 162 

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................ 167 

8. REFERÊNCIAS ................................................................................................... 173 

APÊNDICE A – “CONSELHOS ESCOLARES NO MUNICÍPIO DE CARIACICA/ES”

 ................................................................................................................................ 179 

APÊNDICE B – “MATERIAL DE REFERÊNCIA PARA O DEBATE SOBRE OS 

CONSELHOS ESCOLARES DO MUNICÍPIO DE CARIACICA” – (PRODUTO 

EDUCACIONAL 01) ................................................................................................ 183 

APÊNDICE C – O CONSELHO ESCOLAR DA EMEF “MARIA AUGUSTA 

TAVARES”: APROPRIAÇÃO DA REALIDADE E PROPOSIÇÃO DE 

ALTERNATIVAS (PRODUTO EDUCACIONAL 02) ............................................... 197 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



15 
 

1. INTRODUÇÃO 

 

Esse trabalho é fruto de pesquisa que é proposta e organizada a partir das minhas 

inquietações, observações e considerações em torno da participação da sociedade 

civil e dos sujeitos que compõem os espaços/instituições participativas colegiadas 

voltadas à educação, como é o caso dos Conselhos Escolares. 

Atuo como profissional da educação básica capixaba, na função de professor 

regente da disciplina de Geografia, desde o ano de 2002. Desde então, sempre 

estive vinculado à educação pública (redes estadual e municipal de Cariacica), 

embora durante alguns anos tenha exercido a função concomitantemente com a 

esfera privada de ensino. 

Tive a oportunidade de ocupar o posto de Conselheiro Municipal de Educação do 

município de Cariacica (entre abril de 2014 e maio de 2015), com assento na 

Câmara do FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação 

Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –, onde representava o 

segmento do Magistério. Um dos assuntos mais discutidos, durante o tempo em que 

fiz parte desse Conselho, envolvia a necessidade de criarmos mecanismos que 

pudessem viabilizar maior participação da sociedade, principalmente dos 

representantes de pais e também de alunos, pois havia uma rotatividade muito 

grande dos representantes desses dois segmentos. 

Dentre as justificativas que encontrávamos para o que acontecia, figuravam 

questões como: a falta de debate e preparo para o exercício da democracia em 

nosso município/estado/país; a descrença, por parte de vários representantes dos 

segmentos de pais e de estudantes, de que poderiam ser, de fato, ouvidos e 

respeitados dentro dos espaços públicos que envolvam tomadas de decisões; 

dificuldade de serem liberados de seus postos de trabalho para as reuniões e 

plenárias; entre outros. Tal situação nos afligia bastante, pois estávamos ali para 

definir os rumos que a educação do município tomaria, porém, não nos víamos 

preparados para fazer frente às necessidades da função. Antunes (2002) nos alerta 

sobre alguns dos principais problemas enfrentados em vários Conselhos, tais como: 

[...] a ausência de canais ágeis e eficazes para facilitar a comunicação entre 
os diferentes segmentos dentro da escola e entre a escola e a comunidade 
e a escola e as outras instâncias da estrutura administrativa; [...] a ausência 
de uma cultura de participação; [...] a falta de confiança da burocracia 



16 
 

escolar na capacidade da população de emitir opiniões e tomar decisões 
concernentes à escola; ausência de uma linguagem acessível a todos, 
principalmente aos pais e alunos [...] (ANTUNES, 2002, p. 139). 

Durante participação no “IX Encontro Estadual de Conselhos Municipais de 

Educação” (em julho de 2014), evento organizado pela Uncme – União Nacional dos 

Conselhos Municipais de Educação – e realizado no município de Vargem Alta/ES, 

pude debater sobre esse mesmo assunto com os conselheiros de educação de 

vários municípios capixabas que apontaram as mesmas dificuldades e obstáculos 

em seus respectivos Conselhos. De fato, os sistemas de educação e seus 

responsáveis diretos pouco trabalham ou atuam, no que diz respeito a quebrar 

essas amarras que alienam a população. 

Sobre a definição de Conselhos, Bordignon (2013, p. 53) afirma que estes são “[...] 

órgãos de representatividade social e deliberação plural [...]” e que “[...] os conselhos 

de educação foram concebidos como órgãos de assessoramento superior, de 

caráter eminentemente técnico. Hoje, assumem também uma dimensão política”. 

Com base nesse excerto, o autor nos deixa clara a função dos conselhos e qual a 

sua importância para a sociedade. 

Seu surgimento remonta ao período do Brasil Império, quando advém a necessidade 

de criar órgãos para auxiliar a administração da educação em nosso território. 

As tentativas de criação de conselhos de educação na estrutura de gestão 
da educação no Brasil remontam ao Império. A Província da Bahia, pela Lei 
Provincial nº 172, em 1842, criou o Concelho de Instrucção Pública (grafado 
com c), primeiro conselho de educação oficialmente criado no Brasil. Em 
1854, pelo Decreto Imperial nº 1.331-A, de 17 de fevereiro, o município do 
Rio de Janeiro criou o Conselho Director do Ensino Primário e Secundário 
do Município da Corte. Assim, os dois primeiros conselhos de educação no 
Brasil foram criados no Império, sendo um estadual (Provincial à época) e o 
outro municipal. 

De 1846 até 1911 (abrangendo 43 anos do Império e 22 da República), 
diversas propostas de criação de um conselho de educação de âmbito 
nacional foram apresentadas e discutidas, mas não levadas a termo. O 
Brasil conta com um conselho de educação de âmbito nacional funcionando 
efetivamente desde 1911 (BORDIGNON, 2013, p. 54-55). 

A atuação da sociedade e sua participação nos Conselhos sempre teve grande 

importância para o desenvolvimento das ações prestadas pelos mesmos. No 

entanto, a participação desta sociedade só ganhou substrato graças à 

redemocratização do país e sua abertura política aos anseios de todos, garantindo a 

estes o direito de participarem das tomadas de decisões que envolvem o rumo que 

as políticas públicas destinadas à coletividade seguirão. Sobre aqueles que tinham 



17 
 

direito à participação nos Conselhos, bem como de exercerem as funções de 

responsabilidade dos mesmos, ao longo da história, Bordignon (2013) nos afirma 

que os Conselhos 

[...] eram compostos, inicialmente, por funcionários públicos com cargos de 
chefia e diretores de estabelecimentos de ensino. Posteriormente, os 
conselheiros passaram a ser de livre escolha do governo, obedecido ao 
princípio do notório saber. No entanto, o critério de escolha – dos mais 
sábios, dos melhores, dos homens bons – que fluía do respeito, da 
liderança intelectual, passou, gradativamente, a ser substituído pelo poder 
de influência, seja intelectual, político, econômico ou militar (BORDIGNON, 
2013, p. 60). 

O Ministério da Educação ao divulgar documento sobre Conselhos Escolares afirma 

que estes “[...] são colegiados compostos por representantes das comunidades 

escolar e local, que têm como atribuição deliberar sobre questões político-

pedagógicas, administrativas, financeiras, no âmbito da escola” (MEC, 2004, p. 34). 

Esse entendimento representou o acúmulo do debate teórico-prático acerca da 

criação e implementação de Conselhos que teve início na década de 1980. Assim, 

cada um dos 26 estados, o Distrito Federal e os municípios puderam criar leis 

específicas adequadas à sua realidade. 

No município de Cariacica, os Conselhos foram criados através do Decreto Nº 111, 

de 01 de setembro de 2004, que regulamentou a implantação dos Conselhos de 

Escola em todas as unidades de ensino da rede municipal de educação, 

determinando que: 

Artigo 2º Os Conselhos de Escola, resguardando os princípios 
constitucionais, as normas legais e as diretrizes da Secretaria de Estado da 
Educação, terão funções consultiva, deliberativa e fiscalizadora nas 
questões pedagógicas, administrativas e financeiras (CARIACICA, 2004). 

O município de Cariacica, quando cria os Conselhos Escolares, ainda não havia 

constituído Sistema de Ensino próprio, apesar de essa prerrogativa ter sido 

autorizada pela Constituição Federal de 1988 – CF/1988, quando o município se 

torna ente federado. Também na LDB, quando fala em regime de colaboração1, 

atribuindo ao município responsabilidade sobre a oferta do Ensino Fundamental em 

colaboração com o estado2 e pela Educação Infantil na sua totalidade3. Embora já 

existisse a possibilidade do município criar seu próprio Sistema, este continuou 

                                                             
1
 LDBEN (Lei Nº 9.394/96), Art. 8º. 

2
 LDBEN (Lei Nº 9.394/96), Art. 10. 

3
 LDBEN (Lei Nº 9.394/96), Art. 11. 



18 
 

subordinado ao Conselho Estadual de Educação – CEE/ES –, tendo suas ações 

homologadas pelo Secretário de Estado da Educação. 

Podemos observar que a referida legislação garantiu, aos Conselhos Escolares, 

função de fundamental importância para o desenvolvimento e a oferta de uma 

“educação pública, gratuita e de qualidade”, conforme estabelece a CF/1988. 

Entretanto, o Decreto de criação não disciplinou as atribuições dos membros dos 

Conselhos Escolares e tal lacuna foi resolvida com a edição do Decreto Nº 139, de 

08 de outubro de 2004. 

Assim, notamos que os Conselhos Escolares são recentes no município de 

Cariacica. Podemos dizer que estes se encontram em processo de consolidação em 

vários aspectos, pois a participação dos representantes dos segmentos que 

compõem os Conselhos ainda padece de maior efetividade, especialmente a 

participação de pais, estudantes e comunidade local. Uma das questões explicativas 

destacadas em trabalhos acadêmicos tem sido o entendimento de que falta preparo 

e/ou interesse, da parte dos representantes de tais segmentos, para participarem 

dos processos democráticos inerentes aos Conselhos e para discutir questões 

pedagógicas com os especialistas em educação: professores e equipe gestora. Tais 

entendimentos se constituem em elemento de enfraquecimento do órgão colegiado 

que tem como função deliberar sobre questões de ordem pedagógica, administrativa 

e financeira no âmbito da escola. 

No Brasil prevalece a “democracia representativa” com baixa intensidade de 

participação social, pois esta se restringe ao processo de votação, que ocorre 

durante as eleições. Essa prevalência faz com que uns tomem para si a capacidade 

de decidir para os outros, fazendo para eles e não com eles. Isso explica a 

necessidade de construirmos, de forma dialógica e coletiva, uma democracia com 

elevação no grau de intensidade da participação social, o que possibilitará que todos 

participem, opinando, discutindo, expondo seu ponto de vista e seus anseios, além 

de contribuírem para a deliberação de ações que dizem respeito à qualidade e a 

funcionalidade da educação ofertada à comunidade. Esses são problemas 

vivenciados nos Conselhos e que refletem o tipo de educação que está sendo 

ofertada nas escolas: uma educação que atende aos interesses da classe 

dominante e que visa mantê-la no poder, sem que haja mudanças ou 

transformações nessa/dessa realidade. 



19 
 

Com base nessa educação ofertada a todos, mas que não considera a todos, 

Antunes (2002) afirma que: 

A escola pública [...] está organizada com vistas a manter relações verticais, 
de mando e submissão, em detrimento das relações horizontais de 
cooperação e solidariedade entre as pessoas, nas quais todos possam 
participar da gestão da instituição (ANTUNES, 2002, p. 143). 

É preciso luta e resistência, para que possamos nos livrar dessa educação que visa 

apenas manter, a todo custo, o seu status quo, sem a participação e o engajamento 

dos que realmente dela necessitam e fazem parte. 

Devido a sermos fruto de uma educação que é ofertada pela classe dominante e 

que, por isso mesmo, traz consigo uma filosofia neoliberal de desenvolvimento, 

podemos observar que essa “[...] produziu uma nova exclusão: uma inclusão 

excludente. Ou seja, as classes populares vão à escola, mas não são oferecidas as 

condições adequadas para que elas sejam atendidas nas suas demandas e 

necessidades específicas” (GIOVEDI, 2014, p. 4-5).  

Essa educação que nos foi, e ainda é, ofertada nos permite a participação no 

processo, mas é a responsável pela “invisibilização” dos sujeitos pertencentes às 

classes menos favorecidas, que ao terem oportunidade de transformar sua 

realidade, não o sabem como fazer, pois não receberam uma formação que torne 

isso possível. Dessa forma, é necessário e urgente fortalecermos os Conselhos 

promovendo a participação da comunidade escolar (principalmente pais e alunos) no 

processo de gestão da escola. 

Assim, nossa participação, ancorada também em nossa prática, passa pela 

necessidade de promover, fomentar e qualificar a participação dos variados 

segmentos que compõem os Conselhos Escolares das Unidades de Ensino do 

município de Cariacica. O que fazer para que esses Conselhos Escolares, e os 

representantes dos variados segmentos que o compõem, possam deliberar e definir, 

de maneira consciente, sobre os rumos da educação local? Como proceder para 

que a participação qualificada possa ser bem sucedida em tornar a escola lugar 

significativo e relevante? Como fazer para que a educação ofertada possa atender 

aos anseios e expectativas da comunidade e auxiliar na transformação da realidade 

em que vivem? 



20 
 

Tomando como base, e objeto de estudo, o conjunto de problemas que os 

segmentos de pais e de alunos afirmam enfrentar durante sua participação em 

Conselhos Escolares propomo-nos a trabalhar o fortalecimento desses por 

intermédio de uma formação de seus conselheiros numa perspectiva crítico-

libertadora. Paulo Freire nos traz elementos para debater tais problemas enfrentados 

pelos Conselhos Escolares e buscar possíveis saídas, com posicionamentos 

dialógicos, que respeitem e considerem as vivências dos demais representantes dos 

segmentos sociais menos favorecidos. Freire (2014a, p. 79) nos alerta que “o que 

importa, realmente, ao ajudar-se o homem é ajudá-lo a ajudar-se. [...] É fazê-lo 

agente de sua própria recuperação. É, repitamos, pô-lo numa postura 

conscientemente crítica diante de seus problemas”. 

Observamos que é necessário pôr os representantes de segmentos em contato com 

os problemas que os Conselhos enfrentam, a partir de problematizações e reflexões 

acerca dessa realidade. Tais ações oferecerão condições para a criação de uma 

consciência crítica que possibilite criar instrumentos para a transformação da 

realidade, de maneira mais igualitária e democrática. Embora tenhamos a 

democracia como princípio da educação garantido pela Constituição Federal e pela 

LDBEN, vale ressaltar o que foi afirmado por Freire (2014a, p. 90): “realmente o 

Brasil nasceu e cresceu dentro de condições negativas às experiências 

democráticas”. Ou seja, vivemos em uma democracia que não nos permite nem 

qualifica a participar do debate dentro das esferas públicas de tomadas de decisões. 

Com base em tudo o que foi discutido até agora, nosso objetivo com a pesquisa é 

desenvolver reflexões acerca do papel e das práticas dos Conselhos Escolares na 

perspectiva da Gestão Democrática e desenvolver processo formativo que ofereça 

possibilidades aos representantes dos segmentos, especialmente, de pais e de 

alunos, constituírem-se capazes de analisar, propor, opinar e decidir sobre os 

assuntos da competência dos Conselhos Escolares. Para tornar possível tal objetivo, 

nos propomos: a) Caracterizar os Conselhos Escolares no município de Cariacica: 

sua natureza, composição, forma de escolha dos membros, atribuições, 

competências, funcionamento, possibilidades e limites; b) Identificar o perfil dos 

conselheiros, especialmente os representantes de pais, alunos, funcionários da 

escola e de instituições da comunidade; c) Identificar as necessidades formativas 

dos representantes de pais, alunos, funcionários da escola e de instituições da 



21 
 

comunidade; d) Planejar e executar, junto com os representantes de pais, alunos, 

funcionários da escola e de instituições da comunidade, formações que venham 

contribuir para o desempenho de suas funções nos Conselhos Escolares. 

Essa dissertação é composta por: capítulo 1 – introdução; capítulo 2 – revisão de 

literatura/Estado da Arte; capítulo 3 – referencial teórico; capítulo 4 – histórico sobre 

a formação dos Conselhos; capítulo 5 – metodologia, normatização e 

regulamentação da educação no município; capítulo 6 – proposta de intervenção no 

Conselho Escolar; capítulo 7 – considerações finais; capítulo 8 – referências e 

apêndices. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



22 
 

2. CONSELHOS ESCOLARES: INSTRUMENTOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA 

 

Para esse item, nos dedicamos a realizar uma revisão de literatura acerca da 

temática proposta pela pesquisa. A revisão de literatura visa fornecer um 

levantamento da produção acadêmica realizada sobre o tema que estamos 

estudando ou sobre os temas que o atravessam, o que nos possibilita visualizar o 

que já foi produzido (evitando que estudos sobre o mesmo objeto sejam feitos 

novamente) ou nos permite ver até que ponto nosso objeto de estudo foi trabalhado 

e o que falta ser desvelado para que seja alcançada sua compreensão de forma 

mais globalizada. 

Dessa forma, a revisão de literatura é parte fundamental do nosso trabalho, pois 

apresenta o que já foi produzido acerca da temática proposta, permitindo que 

possamos enxergar algumas possibilidades, potencialidades e/ou fragilidades já 

encontradas. A partir da análise dos trabalhos anteriormente elaborados (teses e 

dissertações) podemos, com base nas considerações de cada um dos mesmos, 

elaborar novas propostas de aprofundamento e compreensão da temática. 

Em 2007 entra em vigor o “PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação”, que 

nos documentos oficiais4 é apresentado como uma ferramenta criada pelo Governo 

Federal para auxiliar as escolas públicas a realizarem o seu trabalho, visando 

garantir a oferta de uma educação básica de qualidade, significativa para os 

estudantes e com vistas a promover o sucesso e a permanência destes nas escolas. 

No plano se anuncia, como um de seus objetivos, a iniciativa de prestar contas à 

sociedade de todas as decisões tomadas pelo governo para a promoção de uma 

educação de qualidade. Baseado nesse argumento entende-se a participação da 

sociedade como sendo de fundamental importância para opinar, dialogar, debater e 

refletir sobre os rumos que a educação do país deve tomar, para que esta atenda, 

da melhor forma possível, àqueles que dela fazem uso: estudantes e comunidade 

escolar em geral. 

Essa ferramenta possibilitou maior transparência nas ações empregadas pelo 

governo e pelos gestores da educação e das escolas de todo o país. Foi 

impulsionada pela assinatura do Decreto Nº 6.094, de 24 de abril de 2007, que 

                                                             
4
 “O que é o Plano de Desenvolvimento da Educação?” Disponível em: 

<http://portal.mec.gov.br/arquivos/Bk_pde/oquee.html>. Acesso em: 13 mai. 2018. 



23 
 

implementou o Plano de Metas “Compromisso Todos Pela Educação”, um 

conjunto de ações que visava a união de forças entre os entes federados (União, 

Estados, Distrito Federal e Municípios), para que estes pudessem atuar, em regime 

de colaboração, juntamente com as famílias e as comunidades escolares, 

alcançando, assim, melhorias na qualidade da educação básica ofertada pelos 

respectivos entes. 

A proposta do Plano foi de constituir-se como ferramenta impulsionadora da Gestão 

Democrática da educação, com vistas a tornar esse princípio mais presente e 

necessário no cotidiano das escolas. Dessa forma, para analisar os caminhos que a 

vinculação desse plano proporcionou para a gestão das escolas de todo o país, 

resolvemos fazer um levantamento de estudos (teses e dissertações) realizados a 

partir do ano de 2007, avaliando as contribuições que o Plano trouxe para a melhoria 

da gestão e da prestação de contas dos assuntos perpassados pela educação 

nacional. 

O levantamento bibliográfico foi feito no site da “Biblioteca Digital Brasileira de 

Teses e Dissertações” (www.bdtd.ibict.br), tendo como recorte temporal, o período 

de 2007 a 2018 (2007 foi quando teve início o Plano de Metas “Compromisso 

Todos Pela Educação” e, consequentemente, marca o início da vigência do PDE). 

As buscas se colocaram sobre as expressões: “Conselhos Escolares” e “Gestão 

Democrática”. Para a expressão “Conselhos Escolares”, identificamos um total de 

4.364 documentos (entre teses e dissertações) e para a expressão “Gestão 

Democrática”, foram identificados 2.518 documentos. 

Apesar desse contingente de trabalhos versar sobre Conselhos Escolares e Gestão 

Democrática, após uma amostragem de observações e leituras feitas, constatamos 

que nem todos tratavam os temas que estávamos propondo de forma principal. 

Nesse sentido (e pelo quantitativo de documentos disponíveis e da impossibilidade 

de se trabalhar com tamanho contingente de dados), buscamos fazer o refinamento 

da pesquisa indicando as referidas expressões delimitando-as pelo campo 

“assunto”. Assim, foram identificados 74 documentos para a expressão “Conselhos 

Escolares” e 283 documentos para a expressão “Gestão Democrática”. Vale 

ressaltar que alguns desses trabalhos apareceram em duplicidade. 

Após o referido levantamento, constatamos a repetição de alguns conceitos 

destacados como sendo muito importantes para encabeçarmos e desenvolvermos a 

http://www.bdtd.ibict.br/


24 
 

discussão acerca da temática de que trata esse trabalho. Conceitos como “Gestão 

Democrática”, “Conselho Escolar”, “participação” e “diálogo” foram apontados, a 

partir de leituras realizadas em decorrência do resultado alcançado pelo 

levantamento feito junto à Biblioteca Digital de Teses e Dissertações, como sendo 

de fundamental importância para a compreensão da temática em questão e também 

para a elaboração e o desenvolvimento da pesquisa. 

Sobre Gestão Democrática, pudemos constatar que o conceito é bem variado. 

Barroso (2011, p. 19), ao tratar sobre a Gestão Democrática da educação, a define 

como a transferência de “[...] poderes e funções do nível nacional e regional para o 

nível local, reconhecendo a escola como um lugar central de gestão e a comunidade 

local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro essencial na tomada de 

decisão”. 

O fato é que, por meio da Gestão Democrática da Educação, busca-se atender a 

todos e garantir que as pessoas, sujeitos e segmentos que fazem uso do sistema 

educacional (pais, alunos, comunidade escolar, funcionários da escola, professores, 

entre outros) possam atuar na construção de uma escola que atenda, de fato, aos 

seus anseios e às suas expectativas, enquanto processo formativo que visa 

possibilitar a compreensão e a transformação da realidade em que vivem. 

Esse trabalho de formação e transformação da realidade será possível por 

intermédio dos Conselhos Escolares, que são: 

[...] órgãos colegiados compostos por representantes das comunidades 
escolar e local. Sua atribuição é “deliberar sobre questões político-
pedagógicas, administrativas, financeiras”, assim como analisar as ações a 
empreender e os meios a utilizar para o cumprimento das finalidades da 
escola. Assim, os conselhos escolares representam as comunidades 
escolar e local que, atuando em conjunto, podem e devem definir de forma 
participativa os caminhos para tomar as deliberações que são de sua 
responsabilidade (PAULA; ESPÍRITO SANTO; BARBOSA, 2014, p. 28). 

Os Conselhos Escolares ocupam posição de destaque na transformação social 

possibilitada pela escola e pela educação, de maneira geral. É através deles que os 

segmentos que compõem a comunidade escolar exercem seus direitos; têm vez, voz 

e voto nas questões que envolvem a sua formação e a qualidade dos serviços a eles 

prestados pela escola. Dentro dos conselhos, é garantida a participação de todos os 

envolvidos no processo educativo, para que estes possam opinar, exprimir seus 



25 
 

anseios e deliberar sobre o tipo de educação que querem, além do motivo pelo qual 

a querem. 

A participação de todos os membros e representantes de segmentos é de 

fundamental importância para a construção de um Conselho democrático e atuante, 

além do que, é necessária, também, para a efetivação e para a deliberação legal de 

todas as ações que competem ao mesmo. Entretanto, não há consenso sobre o 

significado de “participação”. Como nos afirma Werle (2003, p. 19), “quando se 

busca o significado de participar, não encontramos sentidos tão convergentes, mas 

diferenciados, incluindo, desde comunicar, anunciar, informar e fazer saber, até 

tomar parte e associar-se”. 

A participação efetiva de todos os envolvidos no processo, não apenas “burocrática”, 

mas “prática e atuante” possibilita aprendizagens coletivas que pressupõem o 

acesso à produção de conhecimentos adequados às necessidades e interesses de 

toda a população, capazes de transformar a realidade em que a comunidade escolar 

se encontra. 

É através da participação nos conselhos que os variados segmentos sociais 

encontram oportunidade para externarem seus anseios e cobrarem do Executivo, ao 

qual se vinculam, as melhorias necessárias para uma educação pública, gratuita e 

com cada vez mais qualidade. Essa composição plural dos conselhos (representada 

pela grande variedade de segmentos que compõem a sociedade civil organizada e a 

comunidade escolar) permite o debate aprofundado sobre os anseios e pontos de 

vista de cada segmento, além de possibilitar a aproximação entre eles, garantindo, 

assim, resultados que venham atender de maneira mais igualitária e satisfatória às 

necessidades de todos os envolvidos na comunidade escolar. Como significado de 

participação, Libâneo (2008) nos diz que: 

A participação é o principal meio de se assegurar a gestão democrática da 
escola, possibilitando o envolvimento de profissionais e usuários no 
processo de tomada de decisões e no funcionamento da organização 
escolar. Além disso, proporciona um melhor conhecimento dos objetivos e 
metas, da estrutura organizacional e de sua dinâmica, das relações da 
escola com a comunidade, e favorece uma aproximação maior entre 
professores, alunos, pais (LIBÂNEO, 2008, p. 102). 

Ainda sobre o conceito de “participação”, o autor complementa dizendo que: 

O conceito de participação se fundamenta no de autonomia, que significa a 
capacidade das pessoas e dos grupos de livre determinação de si próprios, 
isto é, de conduzirem sua própria vida. Como a autonomia opõe-se às 



26 
 

formas autoritárias de tomada de decisão, sua realização concreta nas 
instituições é a participação. Portanto, um modelo de gestão democrático-
participativa tem na autonomia um dos seus mais importantes princípios, 
implicando a livre escolha de objetivos e processos de trabalho e a 
construção conjunta do ambiente de trabalho (LIBÂNEO, 2008, p. 102). 

Como pudemos observar, o conceito de participação é muito diversificado, plural. 

Cada autor o trata a partir de um prisma que se aproxima da realidade com a qual 

dialoga. O fato é que não podemos tratar um conceito tão importante, para a 

compreensão da democracia e para a efetivação de processos democráticos dentro 

da educação e da escola, de forma reducionista, pois a compreensão desse 

conceito extrapola tais “muros”, como nos lembra Freire (1991):  

[...] a participação não pode ser reduzida a uma pura colaboração que 
setores populacionais devessem e pudessem dar à administração pública. 
Participação ou colaboração, por exemplo, através dos chamados mutirões 
por meio dos quais se reparam escolas, creches, ou se limpam as ruas ou 
praças. A participação para nós, sem negar este tipo de colaboração, vai 
mais além. Implica, por parte das classes populares, um “estar presente na 
História e não simplesmente nela estar representadas”. Implica a 
participação política das classes populares através de suas representações 
ao nível das opções, das decisões e não só do fazer o já programado. [...] 
Participação popular para nós não é um slogan mas a expressão e, ao 
mesmo tempo, o caminho de realização democrática da cidade (FREIRE, 
1991, p. 75). 

A maneira mais coerente (e condizente) com a realidade que buscamos evidenciar 

de se promover uma participação mais efetiva de todos os representantes dos 

segmentos que compõem a comunidade escolar nos Conselhos Escolares para que, 

assim, estes possam atuar na condução do processo de construção do seu próprio 

conhecimento, sendo sujeitos desse processo, é através do diálogo. 

[...] o diálogo é a força que impulsiona o pensar crítico-problematizador em 
relação à condição humana do mundo. Através do diálogo podemos dizer o 
mundo segundo nosso modo de ver. Além disso, o diálogo implica uma 
práxis social, que é o compromisso entre a palavra dita e nossa ação 
humanizadora (STRECK; REDIN; ZITKOSKI, 2016, p. 117). 

O diálogo é o instrumento de fundamental importância a ser usado para a 

transformação da realidade, pois ele permite que as pessoas tornem-se críticas e 

passem a refletir sobre possíveis obstáculos que as circundam e que impedem seu 

desenvolvimento, sua emancipação. Dentro de uma educação humanizadora, o 

diálogo possibilita, aos sujeitos que compõem a comunidade escolar, capacidade de 

reflexão sobre seu meio e suas ações, permitindo a transformação destas. 

Um caminho para construir possibilidades de transformação da atual realidade é 

assumindo o “diálogo” como processo que favorece o “estar com”, a “interação com 



27 
 

outros sujeitos”, enfim o fazer partilhado, coletivo e humanizador. Como nos afirma 

Freire (2014b, p. 109), “[...] o diálogo se impõe como caminho pelo qual os homens 

ganham significação enquanto homens”. Ou seja, é através do diálogo que nos 

constituímos como homens e mulheres, como seres conscientes do nosso 

inacabamento, como humanos propriamente. Freire (2014b, p. 116) ainda 

complementa que “a educação autêntica, repitamos, não se faz de A para B ou de A 

sobre B, mas de A com B, mediatizados pelo mundo”. Esses pensamentos de Paulo 

Freire nos encorajam e nos fazem acreditar que sem dialogar com nossos 

semelhantes, nossos pares; sem que haja disponibilidade de fazermos com (e não 

de fazermos para ou sobre); sem a consciência de nosso inacabamento; entre 

tantas outras coisas, não será possível uma educação crítica e libertadora, 

transformadora da realidade que permita enxergarmos outros horizontes, outras 

possibilidades. 

Através do diálogo existe a problematização das situações que permeiam a vida dos 

sujeitos que compõem a comunidade escolar, bem como o entorno onde a escola se 

insere, o que possibilitará a organização, por parte do profissional docente, e a 

construção de um conhecimento verdadeiramente adequado às necessidades e 

interesses desses sujeitos. É isso o que Freire (2014b) nos afirma: 

Para o educador-educando, dialógico, problematizador, o conteúdo 
programático da educação não é uma doação ou uma imposição – um 
conjunto de informes a ser depositado nos educandos –, mas a devolução 
organizada, sistematizada e acrescentada ao povo daqueles elementos que 
este lhe entregou de forma desestruturada (FREIRE, 2014b, p. 116). 

O diálogo é, então, condição precípua para a construção de relações democráticas e 

participativas no processo de gestão da educação e dos demais processos inerentes 

a essa prática. A construção de uma escola sem diálogo com os variados 

segmentos que a compõem (pais, alunos, professores, funcionários, etc.); que não 

permite que estes segmentos se expressem ou indiquem o tipo de escola da qual 

necessitam para o seu processo de formação e de construção de seu conhecimento; 

uma escola que não possibilite que estes segmentos atuem no processo de decisão 

sobre a reflexão e a elaboração de metodologias com conteúdos que orientem a sua 

formação e a construção do saber que é relevante e, verdadeiramente, significativo 

para os mesmos, implica na construção de uma escola que, inevitavelmente, será 

autoritária, desestimulante, pouco atrativa para a comunidade e fadada à 

perpetuação da reprodução dos processos que conduzem ao fracasso escolar. 



28 
 

Pensar em uma escola, na perspectiva freiriana, que atue diferentemente dessa 

realidade (com uma gestão, de fato, democrática; com conselho escolar atuante; 

que objetive a participação de todos os envolvidos e interessados no processo 

educativo e que estes sejam inseridos no processo sob uma perspectiva dialógica) 

não é tarefa fácil e simples, muito pelo contrário: é uma tarefa árdua e que leva 

tempo para ser concretizada. Porém, apesar de todas essas dificuldades, é uma 

tarefa necessária e urgente, pois a prestação de um serviço público que atenda às 

reais necessidades da comunidade onde a escola se insere e que tenha por 

princípio a oferta de uma educação pública, gratuita e de qualidade5 e que garanta o 

acesso, a permanência6 de seus estudantes, bem como o seu sucesso nos estudos 

e no aprendizado é tarefa e dever de todos. 

Embora a democracia seja a base da Constituição Federal brasileira, onde é tratada 

da seguinte forma, “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união 

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 

Democrático de Direito [...]” (BRASIL, 1988, grifo nosso), ou seja, que o poder 

emana do povo e por ele mesmo deve ser exercido, precisa de uma luta, cotidiana, 

para que seja respeitada e posta em prática, exercida. Ter sido explicitado, no texto 

constitucional, o princípio da democracia, não significa que este será garantido e 

efetivado a qualquer instante ou em qualquer situação. Da mesma forma que a 

assinatura de tratados, acordos e outros, sobre “gestão democrática” e “participação 

da sociedade” nas escolas e nos processos educativos, não garante a sua 

efetivação e prática. Como nos lembra, e também questiona, Werle (2003): 

É suficiente instituir estruturas participativas nas escolas e nos sistemas de 
ensino? Por exemplo, instituir a eleição de diretores, criar Conselhos 
Escolares, Grêmio de alunos, de professores, associação de pais ou 
associação de funcionários assegura o florescimento de processos 
participativos? As estruturas colegiadas catalisam, efetivamente, o interesse 
daqueles que as constituem? (WERLE, 2003, p. 19). 

Terem sido institucionalizados, todos esses instrumentos democráticos e de 

participação, não significa dizer que o espaço em questão seja, de fato, democrático 

e participativo. Democracia e participação não são estanques, que passam a existir 

pela assinatura de algo ou por um simples “estalar de dedos”. Muito pelo contrário. 

Para que existam, de fato, precisam ser construídas, exercidas, praticadas, 

                                                             
5
 Princípios da Educação, presentes no texto da Constituição Federal de 1988, Art. 206. 

6
 Princípios da Educação, presentes nos texto da LDBEN – Lei de Diretrizes e Bases da Educação 

Nacional (Lei nº 9.394/96), Art. 3º. 



29 
 

dialogadas, ensinadas. Mesmo em escolas que se dizem “democráticas” e que 

permitem a “participação de todos” alguns questionamentos precisam sempre ser 

feitos e levantados, como nos mostra, novamente, a autora: 

Os processos que ocorrem no interior de estruturas participativas 
asseguram a participação de que segmentos? Quais são os participantes 
efetivos das estruturas da escola? Qual o nível de participação dos 
diferentes componentes da comunidade escolar? Há alguns que 
desempenham apenas uma presença legitimadora de decisões dadas por 
outros? Quem se questiona a respeito das ausências, dos que são 
excluídos das instâncias participativas? (WERLE, 2003, p. 20). 

A formação desses representantes de segmentos que pertencem às estruturas 

participativas (Conselhos Escolares, por exemplo), demarcando nelas seu espaço e 

sua voz, precisa ser feita continuamente, para que estes possam, verdadeiramente, 

representar seus pares, levando até os órgãos colegiados (estruturas participativas) 

os anseios e necessidades da coletividade. Não basta estar presente na 

reunião/plenária, é preciso demarcar seu território de interesse, bem como as 

necessidades do coletivo que o mesmo representa. 

A democracia é algo relativamente recente na história política brasileira. No 

processo de redemocratização a sociedade lutou para que houvesse possibilidade 

de participar da tomada de decisões e a ter direito a voz (mesmo que de forma 

tímida e incipiente) nos processos que organizam a vida no presente e também no 

futuro. A criação de órgãos colegiados, compostos por segmentos da sociedade e 

que pressupõem a participação e o exercício da cidadania, torna efetiva a 

democracia e precisa, por esse fato, ser estimulada constantemente. Entretanto, 

pelo fato mesmo de ser recente em nossa história, ainda paira a descrença popular 

de que esses espaços vão considerar sua opinião, na tomada de decisões, e que os 

poderes superiores lhes darão a atenção de que precisam e que também merecem. 

É bem verdade que, por isso mesmo, tal processo de participação da sociedade 

passe por momentos de “altos e baixos”. Isso por que a construção da democracia 

com participação de alta intensidade não é processo que se dê a estanque, se trata, 

sim, de um processo lento e conflituoso, que demanda trabalho para que seja 

construído e incorporado, de maneira eficaz e satisfatória, por todos. Lima (2007) 

propõe, a partir de estudos sobre a obra de Paulo Freire, a construção, dentro das 

escolas e dos órgãos colegiados da educação, de uma “pedagogia da participação”, 

uma pedagogia que tivesse como objetivo a criação de oportunidades que viessem a 



30 
 

contribuir com a construção de processos democrático-participativos no seio da 

sociedade. Sobre isso, a autora diz: 

A pedagogia da participação é apresentada [...] não como um acessório 
para ser usado somente em algumas ocasiões, mas como um estilo de vida, 
adotado e incorporado pelas pessoas e que deve ser resultante de um 
longo e árduo aprendizado. Vale ressaltar que a participação não se 
constrói com atitudes autoritárias de uma administração autocrática. Os 
responsáveis pela administração escolar devem despertar em todos os 
integrantes da escola, educadores, pais, alunos e comunidade, o objetivo de 
participar (LIMA, 2007, p. 67). 

Essa busca contumaz pela participação da sociedade nos espaços escolares de 

tomada de decisões deve ser pautada nessa pedagogia, para que sirva de 

aprendizado para todos. Esse processo é lento e passa por momentos bons e ruins, 

pois a construção da participação é processual e, por isso, passa por períodos de 

livre aceitação e períodos de embate e resistência, conflitos. É isso que a autora nos 

mostra, mais uma vez, ao dizer que: 

A construção da participação popular é lenta, difícil, conflituosa e demanda 
tempo e trabalho. Não pode ser entendida como um slogan, como uma 
maneira de “vender uma mercadoria”, mas deve ser incorporada, vivida e 
praticada. Somente intenções e atitudes democráticas não são suficientes: 
é preciso criar nas unidades escolares uma cultura de participação que 
reúna todos os envolvidos no processo educacional, possibilitando a 
propagação de todas as informações necessárias ao debate e à tomada 
coletiva de decisões (LIMA, 2007, p. 68). 

Portanto, “não basta [...] ter presente a necessidade de participação da população 

na escola. É preciso verificar em que condições essa participação pode tornar-se 

realidade” (PARO, 2016b, p. 28). Dentro dos Conselhos Escolares, os segmentos 

mais prejudicados pela falta de participação ou pela precariedade de sua 

participação, são os segmentos de pais e de alunos. Se pensarmos que a escola 

existe para atender às necessidades da comunidade escolar e de seus estudantes, 

e que estes não têm uma efetiva participação no processo que promove a produção 

de seu próprio conhecimento, temos aí um grave problema, problema este que 

precisa ser enfrentado com urgência. 

Paro (2016b) faz uma análise sobre a participação de pais e de alunos no Conselho 

Escolar de uma escola pública do estado de São Paulo, onde desenvolveu seu 

estudo. Ele relata que “no segundo semestre de 1989, dos cinco alunos do conselho 

de escola, três já haviam desistido da escola devido, principalmente, à evasão do 

noturno, que se deu com maior intensidade em virtude da greve” (PARO, 2016b, p. 

168). Sobre a descontinuidade da participação dos representantes do segmento dos 



31 
 

estudantes, ele aponta, neste trecho, a evasão escolar e a greve dos professores 

(que ocorreu no referido ano) como sendo alguns dos principais motivos que 

levaram ao esvaziamento desse segmento no Conselho. 

No que diz respeito à participação dos representantes do segmento de pais, o autor 

trata como sendo alguns dos principais obstáculos à presença destes, a “descrença 

que os pais têm nas estruturas participativas”, descrença de que estas levarão em 

conta, de fato, suas opiniões e as necessidades do segmento do qual fazem parte, 

além da “falta de compromisso destes representantes para com a escola e o 

processo educativo”. Isso fica evidenciado no trecho onde ele diz que: 

A professora Mári também salientou a dificuldade de convencer os pais a se 
candidatarem para as vagas do conselho, o que faz com que nunca haja 
disputa nas eleições. A professora Leda diz que é muito difícil conseguir o 
número de pais estabelecido por lei para serem representantes no conselho 
de escola: “Você tem [...] quase que laçar o pai [...] Eles não querem ter 
compromissos com a escola” (PARO, 2016b, p. 168). 

Mesmo que, com todas essas dificuldades apresentadas, se consiga formar um 

número mínimo de representantes para a atuação e a ação no/do Conselho, ainda 

existe a necessidade de que esses representantes estabeleçam diálogo com seus 

pares (com os membros do segmento ao qual pertencem), debatendo sobre as 

necessidades do grupo, colhendo as opiniões e anseios destes para que estas 

sejam levadas e apreciadas pelos conselheiros do Conselho de Escola, e para que 

haja devolutiva ao grupo, das respostas e do posicionamento do Conselho de Escola 

em relação ao seu contingente de demandas. 

Um dos principais fatores que impedem que o conselho de escola se 
transforme num instrumento de democratização das relações no interior da 
escola é a falta de ligação entre representantes e representados, 
especialmente no que se refere a pais e alunos (PARO, 2016b, p. 180). 

Fica claro que a falta de participação nos Conselhos Escolares, pelo segmento de 

pais (ou a precariedade da participação dos mesmos) se deve ao despreparo e/ou à 

falta de qualificação destes, para opinarem e debaterem sobre os rumos da 

educação da comunidade local, a educação que querem e que buscam dentro do 

ambiente escolar. É o que nos afirma Silva (2010a): 

Assim, na perspectiva da gestão democrática, fica evidente que a lacuna 
está na qualificação da participação, pois falta que as escolas possam 
buscar elementos para a inclusão de pais não apenas entre aqueles que 
opinam sobre resultados, mas que tomam decisões no processo (SILVA, 
2010a, p. 60). 



32 
 

De fato, o problema que perpassa a falta de representatividade dos vários 

segmentos sociais, ou a precariedade desta, no âmbito dos Conselhos Escolares é 

algo bastante grave, que emperra a efetivação da gestão e da atuação de todos, de 

forma verdadeiramente democrática, no processo de construção de uma educação 

pública, gratuita e de qualidade e que atenda a todos, de maneira igualitária e 

satisfatória. É emergencial, cada vez mais, refletir sobre alternativas que venham 

tornar este um problema do passado, além de promover a conscientização de todos 

os segmentos participantes quanto ao seu papel e importância no referido processo, 

possibilitando que a educação favoreça a transformação da realidade na qual se 

encontram. 

 

2.1. A implantação dos Conselhos Escolares 

Um elemento muito importante nessa seara foi o levantamento de informações e 

produções acadêmicas – teses e dissertações – feito junto ao site da “Biblioteca 

Digital Brasileira de Teses e Dissertações” (www.bdtd.ibict.br). As produções 

teorizam acerca da discussão sobre a implantação de Conselhos Escolares 

realmente imbuídos na perspectiva democrática e dialógica de atuação, que 

consideram a participação política dos segmentos que compõem a comunidade 

escolar no processo de construção (e de direcionamento da construção) do 

conhecimento daqueles a quem se destina a educação, bem como o papel 

fundamental desses Conselhos na formação cidadã dos estudantes e demais 

usuários dessa estrutura participativa. É isso o que nos apontam os estudos feitos 

por Silva (2014), Ribeiro (2015), Abreu (2016), Cândido (2016), Dutra (2016), Peres 

(2016), Buraki (2017), Salles (2017), Souza (2017) e Moreira (2017). 

Silva (2014) trata do processo de implementação dos Conselhos Escolares nas 

escolas da rede municipal de ensino de um município da Região Metropolitana do 

Rio de Janeiro, com o objetivo de analisar tal implementação e elaborar uma 

proposta de intervenção que venha tornar o processo mais eficaz, estabelecendo o 

diálogo entre os representantes (como forma de incentivar e fortalecer a construção 

de uma realidade democrática dentro e fora das escolas) e a participação de todos. 

Ao tratar da implementação dos Conselhos Escolares sob a égide da Gestão 

Democrática, a autora afirma que: 

http://www.bdtd.ibict.br/


33 
 

[...] as possibilidades de construção de uma escola pública de qualidade 
viabilizadas pelo modelo de gestão democrática no sistema educacional 
representam uma alternativa de aprendizado e experiências da democracia 
podendo, portanto, tomar um sentido diferenciado do proposto pelos 
fazedores de política. Sob este ponto de vista, podemos considerar que a 
implantação de novas diretrizes da política educacional não está, 
preliminarmente, pré-definida e pode, em vista disso, tomar sentidos 
diferenciados (SILVA, 2014, p. 15). 

Observamos que a autora considera a participação de todos, através de uma gestão 

democrática, como sendo importante ferramenta para a construção de um 

aprendizado significativo para toda a comunidade escolar. Por outro lado, a questão 

da formação e preparação para atuação nestes espaços democráticos ainda é algo 

que precisa ser urgentemente revisto, pois: 

Pudemos identificar também que os gestores das Unidades escolares 
analisadas não possuíam práticas de gestão e de organização 
compartilhadas, que a comunidade escolar não intervinha nas ações 
realizadas nas/pelas escolas e creches, assim como o supervisor 
educacional ainda não tinham clareza do seu papel a cumprir e a 
necessidade de maior compreensão sobre a temática, uma vez que também 
compõe a equipe diretiva da UE (SILVA, 2014, p. 96). 

Ribeiro (2015) propõe um trabalho dialógico e interativo entre a escola e a família, 

investigando as ações desenvolvidas pela equipe gestora para promover o 

fortalecimento da participação da família na escola, na perspectiva da gestão 

democrática. Ela afirma que 

[...] a parceria da escola com a família estimula a participação dos 
familiares, gerando maior aproximação nas relações interpessoais, na 
motivação dos profissionais da escola e, consequentemente, pode provocar 
mudanças no desempenho da aprendizagem dos estudantes. E, também, 
argumenta-se que as ações da gestão são fundamentais para provocar 
comprometimento de todos os envolvidos (RIBEIRO, 2015, p. 20). 

Vemos a importância, destacada pela autora, da participação da família na escola 

como sendo peça fundamental para o desenvolvimento de relações exitosas de 

aprendizado e de construção de conhecimentos significativos para a comunidade em 

questão. No entanto, muito trabalho ainda está por vir, pois os problemas 

enfrentados pelas escolas são muitos e a gestão compartilhada entre todos os 

atores que dela fazem uso ainda é um sonho relativamente distante. A autora 

reafirma esta questão ao dizer que 

No dia a dia havia questões, como rotatividade de professores e equipe 
gestora, evasão de alunos, espaço físico precário, que atravancavam as 
tentativas de construir algo coletivamente e que pudessem resultar em 
melhoria do ensino-aprendizagem. A falta de credibilidade era um fator que 
se destacava nos levantamentos feitos pela equipe gestora com familiares e 



34 
 

alunos, pois alegavam que gostariam de ter uma escola com educação de 
qualidade (RIBEIRO, 2015, p. 87). 

Abreu (2016) investiga os desafios a serem enfrentados para se promover a 

participação democrática dentro dos Conselhos Escolares, visando seu 

fortalecimento a partir das ações preconizadas pelo Programa Nacional de 

Fortalecimento dos Conselhos Escolares – PNFCE. A autora afirma que a 

participação de toda a comunidade é de extrema importância para alicerçar a gestão 

democrática como método de organização da escola, bem como ser a maneira 

contumaz de se promover a construção de aprendizados significativos para todos. 

Ela indaga sobre o Programa de Fortalecimento dos Conselhos Escolares como 

instrumento que qualificaria a atuação dos sujeitos envolvidos nos Conselhos ou 

como sendo um instrumento legitimador das ações do Estado. Sobre esta questão, 

ela afirma: 

A proposta de qualificação encontrada no material analisado refere-se a 
sujeitos que não são competentes, por isso precisam ser instruídos. O 
instruir é permeado de intencionalidades, o que me faz refletir a qualificação 
dos conselheiros e técnicos das secretarias municipais e estaduais de 
educação ser mais um instrumento legitimador das ações do Estado do que 
torna-los participantes da gestão democrática (ABREU, 2016, p. 87). 

Cândido (2016) desenvolveu estudo acerca das possibilidades e das dificuldades, 

apontadas por pais e gestores de uma escola de Ensino Fundamental, para a 

promoção da Gestão Democrática das escolas da periferia de um município do 

interior do estado de São Paulo. A autora aponta a participação de todos como 

sendo um dos caminhos que conduzem para a oferta de uma educação de 

qualidade. 

Pensamos na participação dos pais no contexto da escola pública como 
forma de garantir a preocupação de todos os segmentos envolvidos 
diretamente com as escolas, preocupados com a qualidade do ensino e, 
além disto, com a boa formação dos alunos, seja em termos de aquisição 
de conhecimentos, seja em termos de futuros cidadãos, em uma sociedade 
democrática. Quando todos sentem-se pertencentes à escola, com certeza 
o trabalho funciona à favor dos próprios estudantes (CÂNDIDO, 2016, p. 
106). 

Para isso, ela aponta a construção de um “coletivo” na comunidade escolar, formado 

pela presença de todos os envolvidos em tal realidade, como sendo a saída para 

superarem todas as dificuldades e obstáculos existentes. A construção deste 

“coletivo” seria dada a partir das conclusões de seu estudo realizado. 

[...] a efetivação deste “coletivo” seria um passo importante para o 
estabelecimento de uma cultura organizacional democrática e para que as 



35 
 

escolas cumpram, igualmente, seu papel no sentido de contribuir para a 
mudança da cultura política na sociedade, a partir da comunidade onde 
estão inseridas (CÂNDIDO, 2016, p. 106). 

Dutra (2015) faz um levantamento histórico acerca das memórias de educadoras da 

rede municipal de ensino de São Paulo, à época da gestão de Paulo Freire, onde tal 

gestão trouxe mudanças na maneira de conduzir o processo de tomada de decisões 

sobre a educação ofertada pela Secretaria de Ensino e também pelas escolas 

vinculadas à referida rede e incentivou a efetiva participação de todos no processo 

de gestão das ações que envolvem a escola. O autor conclui que há grandes 

dificuldades a serem transpostas para que tenhamos relações democráticas 

instituídas em nosso meio social. Ele afirma que 

Contar histórias relacionadas a Paulo Freire é refletir sobre a construção de 
uma escola democrática e, assim, também pensar sobre a história da 
construção da democracia no Brasil. Freire desenvolveu toda sua produção 
teórica e prática educativa em torno da problemática da democracia 
brasileira, onde o acesso à escola e a forma como esse ocorria refletiam um 
país que concedia um papel coadjuvante à população mais pobre. Mais do 
que buscar inovações pedagógicas, isso implicou em desvendar sua 
suposta neutralidade da prática pedagógica e buscar formas de educar a 
população, valorizando seus saberes e capacitando-a para inferir na 
realidade vivida (DUTRA, 2015, p. 394-395). 

Peres (2016) analisa os entraves que impedem a participação efetiva da 

comunidade escolar no processo de gestão democrática implantada na rede 

municipal de ensino de um município do interior de São Paulo. Ela aponta que não 

houve democratização da gestão escolar por uma série de motivos, entre os quais: 

ausência de uma cultura popular participativa (o que impede que a participação e a 

democracia sejam efetivadas, também, fora da realidade escolar), falta de políticas 

públicas que contribuam para sua efetivação, burocracia etc. Ela afirma que a 

gestão compartilhada permite avanços da participação das famílias dentro dos 

Conselhos Escolares, porém surgem outros problemas quando a escola chama 

essas famílias para participarem das ações concernentes a esse órgão. 

[...] na efetivação da gestão democrática, surgiram entraves, como falta de 
participação, uso do colegiado para legitimar ações da Secretaria da 
Educação, deliberações não acatadas pelos órgãos públicos, burocracia, 
ênfase no financeiro e não no pedagógico, entre outros. [...] Em Araraquara, 
a gestão democrática efetivou-se pela necessidade de representatividade 
da sociedade nos setores públicos. Com a descentralização, houve a 
necessidade de participação de diversos atores sociais e sua fiscalização 
no quesito financeiro. Essa política foi imposta de cima para baixo, às 
pressas. Dessa forma, é possível observar a presença de situações 
contrastantes à democracia participativa (PERES, 2016, p. 56). 



36 
 

Podemos observar, pela afirmação da autora, que, apesar de ter sido instituída a 

política de formação de Conselhos Escolares para auxílio da gestão das escolas do 

município, ainda há muito a ser feito para que haja uma participação política atuante 

dos representantes dos segmentos neste órgão, o que permitiria que o Conselho 

pudesse, de fato, atuar de forma significativa para a construção do conhecimento de 

todos aqueles atendidos pela unidade escolar em questão. 

Buraki (2017) analisa a implementação dos Conselhos Escolares na rede pública 

municipal de ensino do município de Cascavel-PR, sob o viés da Gestão 

Democrática, apontando seus limites e suas possibilidades. Como sendo um dos 

principais limites a serem superados pela efetiva participação da comunidade 

escolar nos Conselhos, a autora nos mostra o seguinte: 

[...] o que se constata é que, embora a legislação vigente, a partir da 
Constituição Federal de 1988 e da LDBEN nº 9394/96, a ampliação da 
Gestão Democrática, sendo a participação e a descentralização 
relacionadas ao processo de “desconcentração”, a qual delimita as funções 
do Conselho Escolar que seria normativa, consultiva, deliberativa, fiscal e 
mobilizadora, apontando para a participação na solução de problemas e de 
recursos financeiros. 

Ao longo da pesquisa [...] percebemos o indício de Gestão Democrática 
atuar com características mercadológicas e reguladoras, apontando que a 
desconcentração ocorre por meio de tarefas formais em torno da burocracia 
para os CEs, limitando suas funções à participação e à tomada de decisões 
apenas sobre recursos financeiros, em especial sobre o que já foi definido 
anteriormente pela Direção ou pela Secretaria de Educação (BURAKI, 2017, 
p. 146). 

Salles (2017) traz uma reflexão sobre a importância do diálogo como forma de 

efetivar e manter a participação das comunidades, escolar e local, nos órgãos 

colegiados e nos segmentos que possuem representatividade dentro da estrutura 

participativa composta pela realidade da escola. Corroboramos com a autora, pois 

entendemos o diálogo como sendo a principal ferramenta a ser usada como fomento 

e incentivo à participação dos sujeitos da comunidade escolar nas esferas de 

tomadas de decisão. Apoiada em Flecha (1997), Freire (2005) e Habermas (1987a), 

a autora afirma ter havido a necessidade de “[...] questionar a importância da 

dialogicidade para uma efetiva participação da comunidade local e da comunidade 

escolar nas escolas” (SALLES, 2017, p. 18). A partir de sua pesquisa ela trata, como 

sendo de fundamental importância para o estabelecimento de uma gestão 

compartilhada da educação onde todos participem e se façam envolvidos pelo 

processo, com vistas a criar possibilidades para a transformação da realidade onde 



37 
 

se inserem, a criação de “Comunidades de Aprendizagem”, onde estas seriam 

movidas pela busca da “[...] participação de todos(as) da maneira mais igualitária 

possível, envolvendo transformações não somente para a escola, mas também para 

a comunidade do entorno” (SALLES, 2017, p. 162). 

Souza (2017) analisa o efetivo funcionamento do Conselho Escolar como sendo 

uma importante ferramenta para conduzir o processo de Gestão Democrática 

implantado em uma escola de tempo integral, baseando-se no diálogo e na 

participação de todos. Ela aponta que os problemas para o efetivo funcionamento do 

Conselho da referida escola, ocorrem por falta de participação dos diversos 

segmentos que o compõem, além da falta de envolvimento destes nas atividades 

desenvolvidas pela escola. 

Constatou-se, na pesquisa, a existência de alguns desafios que 
impossibilitam a atuação a contento do CE como prática de uma gestão 
participativa. Dentre esses desafios, destacam-se: a existência de um CE 
que não atende sua finalidade de promover a gestão democrática dentro da 
escola; e conselheiros que não conhecem suas atribuições nem as funções 
do conselho, bem como sua importância. Podemos identificar, também, que 
o gestor escolar afirma que sua gestão é democrática, no entanto, diante de 
sua fala e dos demais conselheiros, fica claro que sua gestão não é 
compartilhada (SOUZA, 2017, p. 82). 

Como proposta estabelecida, após sua análise, a autora afirma que é necessário, 

para o contexto estudado, que se criem possibilidades para que haja a 

transformação de tal realidade. Isso seria possível por meio de programas de 

formação para os conselheiros. Segundo ela: 

A proposta da formação dos conselheiros busca oferecer a eles 
conhecimentos sobre a legislação que legitimam o CE, suas atribuições, 
além da importância de sua participação na reflexão e no enfrentamento de 
situações cotidianas e nos desafios que precisam ser superados na escola. 
Acreditamos que com isso, a comunidade escolar terá maiores 
oportunidades de vivenciar uma gestão descentralizada e focada na 
participação dos atores envolvidos no processo educativo (SOUZA, 2017, p. 
82). 

Moreira (2017) discute sobre as dificuldades enfrentadas por uma escola, situada na 

Zona da Mata Mineira, para implementar a gestão democrática e participativa em 

seu cotidiano. Ela analisa o contexto e a realidade da comunidade local e os canais 

de participação de que dispõem os representantes dos segmentos que compõem tal 

realidade escolar. A autora afirma que tais dificuldades surgem em decorrência “[...] 

da pouca participação dos sujeitos no cotidiano escolar” (MOREIRA, 2017, p. 26). 

Sobre a escola onde se desenvolveu seu estudo, a autora destaca o seguinte: 



38 
 

[...] podemos afirmar que esta escola busca abrir espaços de participação 
para todos os segmentos da comunidade escolar, porém não existe uma 
mobilização de grande parte de seus sujeitos. São visíveis resistências em 
participar; as pessoas sabem da importância de um trabalho coletivo, mas 
não se envolvem nas ações cotidianas e também não reconhecem alguns 
espaços de participação como o Colegiado Escolar, o Conselho de Classe, 
o Regimento Escolar e o PPP. 

A resistência das pessoas em participar de maneira coletiva foi identificada 
como um obstáculo a uma gestão escolar de qualidade, pois impede a 
realização de um planejamento realmente participativo. Outro ponto 
identificado é a questão política que existe no espaço escolar que gera uma 
disputa de poder e dificulta a participação principalmente dos docentes. 
Nesse sentido, percebemos que a convivência democrática é afetada e 
existe ainda uma visão de gestão centralizada (MOREIRA, 2017, p. 183). 

Moreira (2017) afirma que a superação para tais problemas está em seus atores 

assumirem seu compromisso com a educação, potencializando essa prática através 

do diálogo e da participação. 

Observamos, pelas contribuições trazidas pelos autores que pesquisaram a temática 

“fortalecimento dos Conselhos Escolares através de uma perspectiva dialógica”, que 

a participação efetiva e dotada de um caráter político e democrático é primordial 

para estabelecermos uma cultura participativa e cidadã no meio social e que esta 

seja envolvida por reflexões e tomadas de decisões voltadas para a obtenção de 

uma educação de qualidade e que venha atender às reais necessidades das 

comunidades escolar e local. Para isso, é preciso desvelar o leque de possibilidades 

de atuação e promoção da cidadania que os Conselhos Escolares, e demais órgãos 

colegiados, podem oferecer, transformando a participação e a atuação dos sujeitos 

nesses meios como possibilidades de exercerem a cidadania, a democracia e, 

ainda, ajudarem na construção de conhecimentos significativos para que possam 

atuar na transformação da realidade em que vivem. 

Os Conselhos Escolares são ricos e importantes espaços de aprendizagem cidadã, 

uma aprendizagem que extrapola os muros da educação escolarizada, pois o 

resultado obtido através desta experiência acompanhará, os que dela se 

apropriarem, por toda a vida, não sendo útil apenas ao portador do referido 

conhecimento, mas sendo útil, também, a toda a coletividade. Os tipos de 

aprendizado aos quais nos referimos estão ligados a uma aprendizagem 

responsável pela tomada de iniciativas e que engloba aspectos, tais como: 

aprendizado para a participação e vivência em comunidade; aprendizado que 

conduz a utilizar, sempre, o diálogo para a resolução de problemas e/ou conflitos; 



39 
 

aprendizado que prepara e qualifica para o exercício da democracia e para o 

reconhecimento da vontade, das necessidades e dos anseios da maioria, 

priorizando o bem comum em detrimento ao bem-estar particular e privado; o 

aprendizado que prepara para o respeito e o convívio harmonioso para com as 

diferenças e diversidades; entre tantos outros. Sobre esse aspecto, Ramos (2014) 

afirma que: 

[...] os conselhos se materializam quando implantados e atuantes como 
instâncias participativas que são também potencialmente espaços de 
empoderamento da comunidade escolar e local passando a ter função 
primordial na gestão escolar. Espaço esse que também se constitui por 
disputas, contradições e conflitos. 

Diante disso, nesse trabalho destacamos o papel que os conselhos 
escolares podem ter na formação globalizadora dos alunos, pois estes 
também compõem os conselhos e são convidados a participar em todas as 
suas atividades (RAMOS, 2014, p. 14-15). 

A autora traz essa face pedagógica e didática que a participação em Conselhos 

Escolares pode desempenhar na formação cidadã dos estudantes que deles façam 

ou que venham fazer parte. Podemos, por isso mesmo, complementar que esse 

aprendizado, potencialmente rico, o qual os estudantes têm (ou podem vir a ter) 

acesso, também se estende aos pais e ao segmento que estes representam. 

Embora façamos a defesa de formação para os segmentos menos favorecidos que 

compõem os Conselhos Escolares (segmentos de pais e de alunos), é de 

fundamental importância, para o êxito de todo o processo, que os demais segmentos 

também recebam qualificação para a participação por intermédio de formação. O 

processo formativo também deve ser estendido, como alternativa de aprendizado, 

aos gestores, professores, funcionários etc., pois só assim conseguiremos ampliar o 

debate nos órgãos colegiados e realizarmos, com isso, a promoção e o respeito as 

mais diversas realidades e necessidades dos sujeitos que fazem parte dos 

Conselhos e dos segmentos por eles representados, pois “[...] a escola, como local 

de formação de profissionais criativos, críticos e reflexivos, é um instrumento social 

de contraposição às formas autoritárias que permanecem na educação, ao longo da 

história educacional brasileira” (LIMA, 2007, p. 30). 

Defendemos essa formação, que qualifica o trabalho desenvolvido dentro e fora da 

escola, para todos os segmentos que compõem os Conselhos Escolares. Uma 

formação que venha envolver a todos os sujeitos que fazem parte do espaço 

educativo poderá promover a aproximação de todos eles, onde cada 



40 
 

membro/representante poderá vir a ser um elo que liga a realidade de todos os 

envolvidos, o que permitirá o reconhecimento e a empatia para todas as realidades 

ali representadas. É preciso, para isso, reconhecer que 

A escola é a instituição na qual se inicia e se promove a socialização das 
pessoas – desde a idade mais tenra até a idade adulta. As regras de 
convivência social, o respeito ao outro e às normas de convivência são 
exercitadas cotidianamente na escola, por meio de um trabalho em que se 
afirma a relação entre os sujeitos individuais e coletivos (PENIN; VIEIRA, 
2002, p. 32). 

A partir desse processo formativo para todos os segmentos que envolvem a 

realidade da comunidade escolar (gestores, professores, entre outros), todos os 

representantes que compõem a estrutura participativa da escola estarão aptos para 

refletir e opinar sobre possiblidades que venham promover a aproximação de todos 

e que permitam contribuir para a promoção de práticas que venham transformar a 

realidade da comunidade escolar local. Esse exercício poderá render ótimos 

resultados e experiências de ensino que permanecerão por toda a vida, dentro e fora 

do ambiente escolar, como nos lembram Penin e Vieira (2002), ao afirmarem que: 

De uma instituição que se mantinha em relativo isolamento face às 
influências de seu entorno, hoje, a escola abre-se a influências diversas, 
incorporando a idéia [sic] de que a educação é um empreendimento social 
coletivo. Isto quer dizer que embora possua um coletivo próprio, constituído 
pelas pessoas que exercem papeis específicos no ambiente escolar, a 
escola não pode se manter à margem do contexto no qual se insere 
(PENIN; VIEIRA, 2002, p. 34). 

Para que sejam alcançados todos esses (além de tantos outros) objetivos, é 

necessário que a escola assuma seu papel de refletir e de permitir a formação de 

todos aqueles que de sua realidade fazem parte, pois todos os sujeitos que 

compõem a escola são indispensáveis para o sucesso da construção de uma escola 

e de uma educação dotadas de qualidade e para que estas venham atender às reais 

necessidades de todo o coletivo. A falta da participação dos adultos nas questões 

sociais, e da comunidade em que vivem, se dá, muitas vezes, por que estes adultos 

não tiveram acesso a esse tipo de aprendizado/experiência durante a infância ou a 

juventude. Negar a essas pessoas, mais uma vez, essa rica oportunidade de 

aprendizado e de possibilidade de transformar sua realidade, significa perpetuar a 

relação de descaso, opressão e dominação sobre as classes populares. 

Fortalecer e fomentar a participação, cada vez mais atuante e qualificada dos 

segmentos de pais e de alunos em Conselhos Escolares, para que estes 



41 
 

representem, verdadeiramente, seus pares, propondo ideias, expondo a realidade 

em que vivem, dialogando e debatendo sobre os rumos que a educação escolar 

local pode tomar, entre outros, são alternativas possíveis e altamente necessárias 

para superarmos este problema que nos aflige de longa data. 

Como nos afirma Freire (2011a), não existe educação neutra. Toda educação é 

dotada de ato e de posicionamento político. “Decidir sobre”, “escolher algo”, “optar 

por”, “ser a favor de” ou “ser contra algo”, entre outros, demonstram o caráter político 

que a educação traz e nos possibilita. Ele afirma que: 

Do ponto de vista crítico, é tão impossível negar a natureza política do 
processo educativo quanto negar o caráter educativo do ato político. Isto 
não significa, porém, que a natureza política do processo educativo e o 
caráter educativo do ato político esgotem a compreensão daquele processo 
e deste ato. Isto significa ser impossível, de um lado, como já salientei, uma 
educação neutra, que se diga a serviço da humanidade, dos seres humanos 
em geral; de outro, uma prática política esvaziada de significação educativa 
(FREIRE, 2011a, p. 34-35). 

Essa participação qualificada, da qual tratamos e nos referimos, tem uma natureza 

de educação política, de educação cidadã, que prepara para o convívio em 

sociedade, onde o fortalecimento das relações democráticas é peça chave para seu 

êxito. A Gestão Democrática, como resultado e processo participativo, por esse 

conjunto de fatores, ocupa papel de fundamental importância, tanto no processo de 

formação do educando, como também no caminho de abrir possibilidades para que 

este consiga produzir seu próprio conhecimento. Construir um conhecimento 

verdadeiramente relevante, dotado de significado e que possa ser utilizado para a 

promoção de seu desenvolvimento, na emancipação do coletivo ao qual é 

pertencente e na transformação da realidade da qual faz parte é fundamental para 

esse processo. 

Pelo exposto, até agora, fica clara a necessidade de termos a construção de 

processos participativos e democráticos que se deem através de encontros onde 

todos os sujeitos que compõem a escola possam contribuir de forma dialética e 

dialógica. É isso o que afirma Silva (2002), quando diz que: 

O foco [...] é o Conselho de Escola e as formas de organização da 
participação que lhe oferecem suporte na escola e na estrutura de ensino, 
pois, como indica Paulo Freire, a participação é que pode fazer diferença 
em favor dos oprimidos na constituição de um projeto efetivamente popular 
de escola. (SILVA, 2002, p. 11). 



42 
 

Essa construção não pode se dar, apenas, partindo de esferas superiores à escola, 

como a Secretaria de Educação ou o Sistema de Ensino que rege a organização 

escolar; ou vir, até a comunidade escolar, por meio de decretos, leis e portarias, 

expedidos pelo governo. A construção de uma participação efetiva, com caráter 

político, e de uma democracia que respeite e represente, de fato, aos anseios e 

necessidades da maioria, deve ser construída por todos, de forma que esta 

construção dialogue com os representantes dos Conselhos Escolares, dentro da 

escola, e com o Poder Público, o governo que mantém o Sistema de Ensino. Aqui, 

temos a ideia sobre a composição global dos Conselhos Escolares, num movimento 

de “vai e vem”, onde as decisões não partem apenas de “cima para baixo”, mas são 

construídas respeitando e considerando a participação, opinião e anseios de todos 

os envolvidos. Este movimento dialógico e dialético é o que Silva (2002) chama de 

“paridade”. Ele nos explica que: 

A ideia de paridade remonta à necessidade de contar com a efetiva 
participação dos usuários e principais interessados pela educação – 
pais/mães e alunos/as –, que seus anseios possam ser ouvidos e levados 
em consideração e, se considerados possíveis e adequados por todos/as ou 
pela maioria, colocados em prática. A paridade também visa garantir que a 
equipe escolar não deixe de ser ouvida e considerada, pois tem 
conhecimento técnico, vive o cotidiano da escola e desempenha papel 
fundamental no processo. 

A paridade justifica-se na concepção de que a educação deve ser tarefa 
compartilhada entre a escola e a família. É processo coletivo e de 
importância fundamental para a sociedade e para o futuro das gerações 
mais novas. Fundamenta também o seu funcionamento colegiado e se 
coloca como uma forma de garantir o debate democrático no interior dos 
Conselhos. [...] A chave da paridade coloca-se na tentativa de construção 
de processo de parceria entre os/as envolvidos/as. 

A legitimidade do Conselho passa por sua composição paritária, pois de 
outra forma seria desacreditado e visto como órgão construído para 
penalizar uma das partes. Instauraria a desconfiança e não conseguiria 
obter o crédito de todos/as, necessário para gerir a escola de maneira 
eficaz” (SILVA, 2002, p. 23-24). 

A escola não pode ser vista como uma “ilha”, que vive isolada de todos os 

acontecimentos sociais e políticos, pois é espaço de construção coletiva e de 

reflexão partilhada, sendo perpassadas pela participação. A escola é, portanto, 

espaço de socialização de vivências democráticas, que preveem a construção 

coletiva dos conhecimentos e de reflexões partilhadas que podem permitir a 

transformação da realidade em questão, considerando sempre o contexto onde está 

inserida. É o que Freire ([1961] 2005) nos afirma ao dizer que: 



43 
 

O que há de se fazer no Brasil, sobretudo em áreas mais fortemente 
subdesenvolvidas, é aproveitar esse esforço do povo e ajudá-lo em suas 
respostas. Ao invés de continuarmos a “plantar” escolas ou unidades 
pedagógicas sem vinculações sistemáticas e estreitas entre si e com sua 
localidade, deveríamos tentar experiências de integração da escola em sua 
comunidade local. (FREIRE, [1961] 2005, p. 102). 

Essas são mudanças necessárias, porém levam certo tempo para que aconteçam; 

mexem com a organização e a mudança de postura de muitas pessoas e 

segmentos; necessitam de aprofundamento teórico e disponibilidade de todos para 

que saiam da sua “zona de conforto”. Por esses e por outros tantos fatores é que tal 

prática, a de encarar a Gestão Democrática como um mar infindável de 

possibilidades que permitem o desenvolvimento educativo e a formação cidadã dos 

estudantes e da comunidade escolar em geral, necessita de grande habilidade a ser 

dispendida pelo gestor que se proponha a atuar com esses princípios e fazer fluir as 

ações de um conselho com as mesmas características. Essa retomada de ações 

significa, efetivamente, praticar a democracia com participação de alta intensidade. 

Além disso, esses representantes, atuando nos Conselhos Escolares e podendo vir 

a ser exercedores de uma “participação com caráter político”, poderão ser os 

propagadores de práticas participativas e, de fato, democráticas no seio da 

sociedade e dos grupos que representam, o que abriria possibilidades para que seus 

pares também viessem ter acesso às mesmas discussões, aos mesmos princípios, à 

mesma formação democrática e cidadã, sendo preparados, assim, para o exercício 

da cidadania e da participação social e responsável, durante um futuro próximo, 

dentro da comunidade à qual pertencem. 

Esse conjunto de fatores irá promover a emancipação coletiva dessa comunidade, 

garantindo aos sujeitos do processo, que os mesmos possam construir seu próprio 

projeto de escola, de conhecimento, e transformar a realidade que vivenciam, 

compreendendo, assim, que em todas as realidades vividas e experienciadas a 

mudança é possível e deve ser buscada. É isso que nos lembra Freire (2011b), em 

uma unidade do “capítulo 2” do livro “Pedagogia da Autonomia: saberes necessários 

à prática educativa”, mostrando as justificativas práticas que embasam seu discurso 

ao dizer que a mudança é realmente possível e deve ser buscada, incansavelmente, 

pois “o mundo não é. O mundo está sendo” (FREIRE, 2011b, p. 74, grifo nosso). 

A escola composta por sujeitos participativos, e com participação de alta 

intensidade, fará com que esta tenha projeto próprio. Esse projeto da escola, 



44 
 

balizado pelas normas do Sistema de Ensino, poderá se desenvolver enquanto 

adequado àquela localidade. Aqueles sujeitos que desse ambiente fazem parte com 

seu modo de compreender, de se relacionar, de se posicionar democraticamente, 

dentro da Unidade Escolar, constitui um elemento de autonomia dentro da escola, 

sempre relativa, parametrada, mas uma autonomia que dá significação ao trabalho 

do Conselho. Por isso, o Sistema de Ensino não pode ter o poder de decisão total 

sobre o espaço escolar, enviando-lhe um trabalho pronto e acabado que será 

empregado, da mesma forma, em toda a rede de ensino, pois cada escola possui 

particularidades específicas da realidade onde está inserida. Como afirma Freire 

(2011b, p. 67), “ensinar exige apreensão da realidade”. 

Para que tais sujeitos sejam capazes de “apreender a realidade” e exercitar a 

democracia e seu direito à cidadania, é necessário “mudar a cara da escola”, como 

destaca Lima (2013), a partir de estudo desenvolvido sobre a experiência da gestão 

de Paulo Freire na Secretaria Municipal de Educação da cidade de São Paulo. Tal 

mudança só será possível mediante a conscientização dos conselheiros que 

representam os mais variados segmentos sociais que o compõem (pais, alunos, 

professores, funcionários, etc.) e também a partir da promoção da formação de 

todos os membros dos Conselhos Escolares, uma formação preocupada e antenada 

com a oferta de uma educação de qualidade e que atenda às reais necessidades de 

toda a comunidade escolar, bem como de todos os sujeitos que são atendidos ali. 

Uma formação dialógica, feita com eles e não para eles ou sobre eles. 

É necessário frisarmos, nesse ponto, a importância do diálogo e da participação 

política da comunidade escolar na consolidação da Gestão Democrática da 

Educação por intermédio dos Conselhos Escolares. Segundo Lima (2013, p. 28) “na 

esteira da teoria da democracia como participação (ou democracia participativa), a 

participação, a discussão e o diálogo são apontados como verdadeiros métodos da 

construção democrática”. Vemos, aqui, a importância e o papel de destaque que 

“diálogo” e “participação” ocupam na construção e efetivação de processos 

democráticos. 

Considerados esses pontos fundamentais, o autor destaca a necessidade de mudar 

a “cara da escola”, essa escola que ainda pratica a centralização de poder e de 

decisões que dizem respeito a todos, mantendo-as nas mãos de poucos. Segundo o 

autor, essa transformação que deverá ocorrer nas relações instituídas dentro do 



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ambiente escolar e dentro dos órgãos colegiados, só poderá ocorrer, de fato, se 

contar com a participação política de todos os envolvidos no processo, a quem a 

educação, ofertada nesses espaços, é destinada. 

Se a mudança da cara da escola não pode, por definição, ser realizada sem 
(e muito menos contra) a escola, dispensando os atores escolares mais 
imediatamente centrais à ação pedagógica, fica claro que ela é igualmente 
inatingível exclusivamente a partir da sua iniciativa (LIMA, 2013, p. 36-37). 

Transformar a cara da escola e as relações desenvolvidas dentro dela, e da 

estrutura participativa que a ela se vincula, é de fundamental importância para que 

os sujeitos da comunidade escolar (principalmente, pais e alunos) passem a 

enxergá-la com uma verdadeira relação de pertencimento, necessária para o 

desenvolvimento de tais ações e práticas. Esses sujeitos, de quem falamos e a 

quem a educação é ofertada, precisam sentir-se pertencentes a ela, pois só assim 

verão a real necessidade de se organizarem em função da melhoria dela e por ela 

lutarem. 

Para que a comunidade escolar se veja como parte efetiva do processo democrático 

de construção do conhecimento e de políticas públicas voltadas para esse fim, é 

preciso que sejam criadas maneiras para que o diálogo sobre a realidade dessa 

comunidade seja feito e discutido, bem como garantir a chegada do resultado desse 

diálogo nas reuniões do Conselho Escolar, para que ali seja apreciada tal matéria e, 

depois, os encaminhamentos e deliberações sejam devolvidos aos vários segmentos 

que compõem esse conselho, para que seja feita a prestação de contas que todo 

esse processo promoveu. Só através de ações desse porte é que a comunidade se 

enxergará como parte efetiva e pertencente nos processos que conduzem à 

produção e ao direcionamento de uma educação realmente preocupada com os 

anseios e necessidades dessa comunidade local. Somente abrindo suas portas à 

comunidade é que a escola e o Conselho Escolar ganharão o respeito e a confiança 

de todos. 

[...] a transformação da escola em “casa da comunidade” exige uma política 
de devolução democrática da escola à comunidade, através da 
descentralização e da autonomia, legitimadas por suas formas de 
governação democrática e de participação ativa na tomada de decisões 
(LIMA, 2013, p. 39). 

A busca pela democratização da escola e da educação são pontos de discussão e 

debate de que nós, professores e gestores da educação, precisamos nos apropriar, 

para que, assim, possamos refletir sobre nossas práticas e preparar situações que 



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oportunizem um aprendizado cidadão e democrático a todos os estudantes e 

segmentos que compõem a comunidade escolar. Portanto, uma educação 

significativa e responsável com o aprendizado, com o real desenvolvimento de 

todos, e que possibilite a transformação da realidade que perpassa pelo ambiente 

escolar e pelo da comunidade local é uma educação que se faz pela construção e o 

envolvimento de todos. Todos os que fazem uso do ambiente escolar, e que a ele 

pertencem, devem assumir o seu papel sobre a oferta de uma educação pública, 

gratuita e dotada de qualidade e que realmente valha a pena para todos os sujeitos 

que a ela vinculam-se e que, a partir dela, esperam buscar subsídios para 

promoverem a transformação da sua realidade. O que realmente esperamos da 

escola é que, como afirma Freire ([1961] 2005, p. 99-100) “[...] ela há de ser uma 

escola de trabalho, de diálogo, da participação, da ‘comunicação’. Uma escola 

democrática”. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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3. CONSELHOS ESCOLARES E A ESCOLA DEMOCRÁTICA DE QUALIDADE 

SOCIALMENTE REFERENCIADA: QUESTÕES ORGANIZATIVAS DE DEBATE, 

PESQUISA E INTERVENÇÃO 

 

Esse capítulo se ampara na crença de que, para que a escola se detenha sobre 

questões efetivamente importantes e que a participação dos sujeitos que a 

compõem seja qualificada (não seja apenas homologatória, não seja uma 

participação de faz-de-conta), ela precisa tratar daquilo que é o coração do “fazer da 

escola”: o currículo. 

Tratar do currículo significa tratar, decidir sobre, a organização geral da escola e 

também do Conselho Escolar. O professor é o animador cultural por excelência do 

“fazer da escola”, tendo responsabilidades imprescindíveis quanto a isso. Falar de 

currículo, nessa compreensão, é falar de uma educação com características de 

formação do humano, humanizadora, uma educação que faz a opção por atender a 

todos, independente da classe social, pois ela é pública, em sua essência. O 

capítulo embasa, portanto, o significado sobre a participação de todos os membros 

dos Conselhos Escolares atuando na construção de mecanismos que possibilitem o 

aprendizado da democracia para o exercício pleno da cidadania, dentro e fora da 

escola. 

Tratando como membros que participam dos Conselhos Escolares os membros da 

comunidade escolar (profissionais da educação, funcionários da escola, estudantes 

devidamente matriculados e seus/suas pais/famílias, entre outros) bem como os 

membros da comunidade local (composta por todos aqueles citados anteriormente, 

acrescido das pessoas ou famílias que moram no entorno da escola e que têm suas 

vidas afetadas/influenciadas pelas atividades escolares ou que afetam/influenciam 

tais atividades), esses representantes são fundamentais para o planejamento das 

atividades desenvolvidas pela escola. 

Como professor, pude refletir, nesse trabalho, sobre meu papel na profissão 

docente, o que me motivou a introduzir tal capítulo discutindo a questão da atuação 

do profissional docente na construção do currículo na escola. Um currículo que seja 

o organizador de todo o “fazer da escola” e que este seja na perspectiva da Gestão 

Democrática, que é participativa, que é dialógica. Nesse sentido, esses elementos 



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explicitam, dialogam com essa trajetória, já exposta anteriormente, e dialogam com 

as opções teóricas que temos nesse trabalho. 

Temos vivido tempos difíceis para a construção de uma sociedade justa e igualitária, 

pois as políticas desenvolvidas pelos governos tendem a seguir oprimindo as